【專訪】自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲：
深化“多規(guī)合一”改革，守住空間安全底線
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵窗口期，在筑牢高水平安全底線基礎(chǔ)上，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)合理布局，推動(dòng)各地按照主體功能定位積極融入和服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，從而有效支撐高質(zhì)量發(fā)展。
自2022年《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》正式印發(fā)以來，2023年7月至今，國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)了省級、區(qū)域（流域）及重點(diǎn)城市的國土空間規(guī)劃。隨著“三區(qū)三線”等國土空間開發(fā)保護(hù)的基本理念走向地區(qū)實(shí)踐，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，逐步成為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐。
自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲曾提出，研究國土空間問題，本質(zhì)上是為了探究如何妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱“NBD”）對她進(jìn)行了專訪，深入解讀如何構(gòu)建國土空間開發(fā)與保護(hù)的新格局，為中國式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的空間保障。
“多規(guī)合一”改革
呈現(xiàn)四大鮮明特征
記者：您曾系統(tǒng)總結(jié)過我國空間規(guī)劃的發(fā)展歷程。深化“多規(guī)合一”改革，本輪國土空間規(guī)劃將朝著哪些方向進(jìn)化？
張曉玲：過去，空間規(guī)劃類型很多，各個(gè)規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。2018年機(jī)構(gòu)改革后，隨著“多規(guī)合一”改革的不斷深化，我國實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，總體形成了全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，“多規(guī)合一”改革取得開創(chuàng)性、決定性成就。國土空間開發(fā)保護(hù)利用的空間統(tǒng)籌意義充分體現(xiàn)，國土空間規(guī)劃“一張圖”初步形成，有效避免了以往各類空間性規(guī)劃各自為政的現(xiàn)象。這是“多規(guī)合一”改革的根本意義。
面向未來，在黨中央確定的國土空間規(guī)劃體系整體框架下，相關(guān)的規(guī)劃理論體系、技術(shù)體系以及與自然資源統(tǒng)一管理相適應(yīng)的業(yè)務(wù)體系建設(shè)，將是“下半程”的主要任務(wù)和方向。
記者：2022年印發(fā)的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃，近兩年，全國各級各類國土空間規(guī)劃陸續(xù)編制、批復(fù)。在您看來，新的國土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了哪些鮮明特征？
張曉玲：我認(rèn)為，這輪規(guī)劃體系改革有四個(gè)鮮明特征。首先是“體系重構(gòu)”。國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”可以概括為“五級三類四體系”（注：“五級”對應(yīng)國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政管理體系；“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；“四體系”包括規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系）。新的規(guī)劃體系重構(gòu)，既吸收了過去各類空間性規(guī)劃的有益部分，又建立了具有空間唯一性等新元素的空間邏輯架構(gòu)。
通過這次體系重構(gòu)，將“三區(qū)三線”劃定成果帶位置下達(dá)，直接落到圖斑上。也就是說，與過去的空間性規(guī)劃（無論是土地利用規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃）相比，這次“三區(qū)三線”劃定成果落圖斑，是從國家級《綱要》就直接落實(shí)到圖斑，在空間表達(dá)的尺度上具有革命性，充分體現(xiàn)了堅(jiān)守國土空間安全底線的國家意志。
記者：除了體系重構(gòu)，還有哪些特征呢？
張曉玲：第二個(gè)鮮明特色是“底線思維”。本輪國土空間規(guī)劃將“守住國土空間安全底線、促進(jìn)永續(xù)發(fā)展”作為首要戰(zhàn)略目標(biāo)和核心任務(wù)。在規(guī)劃編制中突出“雙評價(jià)”的基礎(chǔ)性作用，樹立底線思維、極限思維，強(qiáng)調(diào)筑牢糧食安全、生態(tài)安全、公共安全、能源資源安全、邊境安全、軍事安全等國土空間安全底線，完善國土安全基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)空間韌性。地方各級國土空間總體規(guī)劃編制中，在不折不扣落實(shí)“三區(qū)三線”劃定成果的基礎(chǔ)上，還因地制宜地劃定了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全保障及歷史文化保護(hù)等空間安全底線。
第三個(gè)鮮明特色是“存量時(shí)代”。本輪國土空間規(guī)劃注重堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針；注重存量資源盤活利用，健全存量土地利用政策機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展等。在各級國土空間規(guī)劃編制中，強(qiáng)調(diào)著力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從“規(guī)模驅(qū)動(dòng)”到“綠色發(fā)展”，構(gòu)建集聚高效、布局緊湊的國土空間開發(fā)格局，注重通過城市更新、全域土地綜合整治等途徑，促進(jìn)國土空間布局優(yōu)化和效率提升?？傊?，相比過去的規(guī)模擴(kuò)張、粗放型發(fā)展，現(xiàn)在的規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)通過挖掘現(xiàn)有資源和提高利用效率，來推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
第四個(gè)特征是“數(shù)字化治理”。本輪國土空間規(guī)劃，從規(guī)劃編制到規(guī)劃實(shí)施，都堅(jiān)持突出數(shù)字化治理要求。規(guī)劃編制工作始終強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，為各級各類國土空間規(guī)劃提供覆蓋全域、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間數(shù)字化底版。立足國土空間唯一性，建立健全專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接機(jī)制和國土空間規(guī)劃逐級匯交機(jī)制，建設(shè)全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督等全過程在線管理。
全過程管理
保證“一張藍(lán)圖干到底”
記者：這種數(shù)字化的過程，是不是能保證空間傳導(dǎo)的連續(xù)性、一致性，真正實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”？
張曉玲：是的?！毒V要》要求，建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)（簡稱規(guī)劃“一張圖”），推動(dòng)國土空間治理能力現(xiàn)代化。一方面，通過“多規(guī)合一”改革，構(gòu)建了國土空間總體規(guī)劃與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)聯(lián)機(jī)制，確保國土空間唯一性；另一方面，有了規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，可以在這個(gè)平臺(tái)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行各業(yè)在空間安排上的需求，確保國土空間傳導(dǎo)的連續(xù)性和有效性，從而實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的全生命周期管理，不斷提升國家空間治理能力現(xiàn)代化水平。
記者：和過去相比，相當(dāng)于編制和實(shí)施流程被縮短了？
張曉玲：準(zhǔn)確地說，是連起來了。過去，我們比較重視編制，對后續(xù)的實(shí)施關(guān)注不夠，但規(guī)劃編制其實(shí)只是第一步。很多時(shí)候規(guī)劃編制的前瞻性不夠，或是形勢變化快，都需要在規(guī)劃實(shí)施中進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這次改革強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的全過程管理，有評估和反饋機(jī)制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，而不是規(guī)劃編完就結(jié)束了，全生命周期管理將更加完整。這也是“多規(guī)合一”改革中貫徹的重要思路。
記者：規(guī)劃“一張圖”建成后，國土空間規(guī)劃將成為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，它的約束作用將如何發(fā)揮？
張曉玲：規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，就具有法律效力，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅(jiān)決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。獲批后的國土空間規(guī)劃，是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)。同時(shí)，中共中央、國務(wù)院2019年5月23日發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確規(guī)定各級國土空間規(guī)劃是自上而下編制，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃要落實(shí)總體規(guī)劃。
